《税务登记管理办法》（国家税务总局令第36号）第四十条明确指出，对于已办理税务登记的纳税人，如果未能在规定期限内申报纳税，并且在税务机关责令其限期改正后仍未改正，则税务机关应派员进行实地检查。若查无下落且无法强制其履行纳税义务，检查人员将制作非正常户认定书并存入纳税人档案，同时暂停其税务登记证件、发票领购簿和发票的使用。
根据此规定，纳税人被认定为非正常户需同时满足以下四个条件：
（1）已办理税务登记；
（2）未按法定期限申报纳税；
（3）经税务机关责令限期改正后逾期仍不改正；
（4）税务机关经实地检查发现纳税人查无下落且无法强制其履行纳税义务。
为了具体明确上述第（4）项条件，并约束和规范税务机关在认定非正常户管理方面的权限，国税总局于2011年3月21日发布了《关于进一步完善税务登记管理有关问题的公告》（国家税务总局公告2011年第21号）。该公告第二条第一款规定，对于经税务机关派员实地核查，查无下落的纳税人，如有欠税且有可以强制执行的财物，税务机关应按照税收征管法第四十条的规定采取强制执行措施；若纳税人无可以强制执行的财物或虽有可以强制执行的财物但经采取强制执行措施仍无法使其履行纳税义务，方可认定为非正常户。
